2570亿中央资金落地！“十五五”城市更新顶层政策、上海落地规划、国债/专项债申报全解析

2026年作为“十五五”开局关键之年，国内首部城市更新国家级专项规划正式落地，标志着我国城市更新工作进入规范化、系统化、规模化全新发展阶段。

国务院印发的《城市更新“十五五”规划》（国发〔2026〕12号），明确了未来五年城市更新的核心目标、重点工程与政策体系。与此同时，2570亿元中央专项资金重磅加持（970亿中央预算内投资+1600亿超长期特别国债），聚焦老旧小区改造、地下管网升级、城中村改造等核心领域，为各地城市更新项目落地提供坚实资金支撑。

上海作为全国超大城市更新标杆，已率先出台“十五五”城市更新专项规划及年度行动方案，划定重点更新片区、明确年度建设任务，为全国城市更新落地实施提供样板参考。

为助力各地政府部门、国资平台、房企及施工设计单位、金融机构精准吃透新政、抢抓政策红利，高效完成项目谋划、资金申报、落地运营全流程工作，本文全方位梳理“十五五”城市更新顶层设计、2026核心资金政策、上海落地实操方案、标杆案例、投融资申报实务，一文读懂城市更新全新发展格局。

一、政策重磅：“十五五”城市更新国家级顶层规划全面落地

此次出台的《城市更新“十五五”规划》是国内城市更新领域首个国家级专项规划，彻底终结城市更新地方试点、零散推进的发展模式，开启全国统一规划、统一标准、统一推进的新格局。

1、核心发展目标与关键指标

规划明确2030年阶段性发展目标：城市更新行动取得重要进展，城市开发建设粗放式发展模式彻底转型，宜居、韧性、绿色、智慧城市建设初见成效。

“十五五”期间核心建设任务量化落地：

• 新开工改造城镇老旧小区11.5万个

• 完成城市地下管网改造36.5万公里

• 推进城中村改造4000个

• 完成城镇危旧房改造50万套

2、六大核心发展维度，23项重点任务

规划从城市发展全局出发，围绕培育发展新动能、打造高品质空间、绿色低碳转型、增强安全韧性、繁荣城市文化、提升治理能力六大方向，部署23项细分重点任务，覆盖民生保障、产业发展、安全建设、生态优化全领域。

3、发展理念重大革新

彻底告别传统“大拆大建”粗放模式，全面转向留改拆并举、保护更新并重；从单一的建筑空间改造，升级为城市生态、产业、文化、民生、治理的系统性有机再生。

4、四方主体权责清晰界定

明确政府、国央企、地方平台公司、社会资本四大参与主体的定位与权责，厘清政企合作边界，为市场化参与城市更新扫清机制障碍。

二、资金红利：2026年2570亿中央专项资金精准赋能城市更新

2026年中央加码城市更新资金支持，通过中央预算内投资+超长期特别国债双重渠道，释放2570亿专项红利，同时专项债持续倾斜，形成多维度资金保障体系。

1、两大核心中央资金大盘

• 中央预算内投资970亿元：重点支持城镇老旧小区、危旧房改造，直接惠及约800万户居民，聚焦民生保障类更新项目。

• 超长期特别国债1600亿元：专项用于城市燃气、供水、排水、供热等地下管网改造，较上一年度增加250亿元，重点补强城市安全韧性短板。

2、中央财政城市更新专项补助政策

根据财政部、住建部2026年最新文件，全国将通过竞争性评审选拔不超过15个城市作为城市更新样板，分区域给予定额补助：

• 东部地区：单市最高补助8亿元

• 中部地区：单市最高补助10亿元

• 西部地区：单市最高补助12亿元

资金重点支持样板片区建设+长效机制建设两大方向，助力城市更新规模化、标准化落地。

3、2026年申报重大利好调整

• 超长期特别国债取消1亿元项目投资门槛，生态类项目3000万元即可申报；

• 城市更新全面纳入“两重两新”支持范畴，九大领域、21个细分方向均可申报；

• 地方专项债持续加码，城市更新领域占比达25%-30%，是专项债核心投向领域。

三、标杆先行：上海“十五五”城市更新最新规划与落地布局

作为超大城市更新先行者，上海率先完成城市更新“十五五”顶层规划，出台年度行动方案，明确未来五年更新版图，为全国城市更新提供可复制、可落地的实操样板。

1、上海“十五五”整体更新布局

• 构建六大更新维度23项重点任务，聚焦民生、品质、生态、文脉、韧性、发展全方位升级；

• 2030年前推进不少于20个重点片区更新、300个更新项目；

• 完成近4000万平方米老旧小区改造，持续优化人居环境。

2、2026年度重点行动方案

依托《2026年上海市城市更新规划资源行动方案》，统筹更新任务、政策、行动三大板块，重点推进黄浦江滨江中北段、复兴岛、世博浦西片区等核心区域功能提升；推行“三师联创”机制，标准化推进更新单元规划编制与落地。

3、核心落地优势

上海已形成成熟的土地盘活机制、存量资产活化政策、政企合作模式，同时即将发布城市更新三年行动计划，持续释放片区更新、产业升级、业态提质红利。

四、实操核心：社会资本参与路径、风险管控与长效运营模式

“十五五”存量时代下，城市更新告别单纯工程建设模式，资本参与、长效运营、资产增值成为核心趋势，规范化参与、全周期风控是项目盈利关键。

1、社会资本多元参与路径

• 股权合作：入股片区综合开发，深度绑定项目全周期收益；

• 工程+运营：以EPC+O模式介入，兼顾建设收益与长期运营红利；

• 轻资产运营：承接业态招商、物业托管、街区活化等服务；

• 存量盘活：通过收购、租赁改造实现存量资产权益增值；

• 产业赋能：导入特色产业、完善产业链配套，提升片区价值。

2、全维度风险防控体系

精准规避城市更新五大核心风险：隐性债务与合规风险、土地产权与规划风险、征拆维稳风险、长周期现金流风险、政策审计履约风险。同时明确股权转让、REITs、资产回购、期满移交四大合规退出路径。

3、长效资产增值运营模式

针对老旧社区、产业园区、老旧厂区、历史街区等不同业态，定制差异化运维方案，通过业态植入、成本分摊、长效付费、现金流闭环搭建，实现从“工程交付”到“资产持续增值”的转型。

五、标杆借鉴：全国经典城市更新案例深度复盘

梳理全国多地成熟落地案例，涵盖有机更新、片区开发、融资创新、商业活化、城中村改造等主流模式，为各地项目落地提供实操参考：

• 北京：核心区有机更新+居民共建民生模式

• 上海：历史风貌区微更新+高端商业运营、北蔡城中村专项债改造、张园石库门保护性更新、EKA·天物工业遗存活化

• 重庆：老旧厂区连片更新+银团融资模式

• 山东：片区统筹+专项债+国企运营+REITs全链条闭环模式

六、申报实务：国债、专项债、中央预算内资金全流程攻略

2026年各类城市更新专项资金申报规则、支持范围、审核标准全面更新，精准掌握申报要点是抢抓资金红利的核心关键。

1、超长期特别国债申报核心

详解“两重、两新、两业”政策内涵，明确九大领域17+4细分申报方向，解读2026年门槛下调、范围扩容等新变化，梳理项目谋划、材料编制、部门对接、提高通过率的核心策略。

2、中央预算内资金申报实操

聚焦资金投向、支持比例、申报时间节点、审核要点，解析最新投资管理办法，针对人口流入城市、产粮大县等重点区域，明确八大领域28个细分方向的项目谋划重点。

3、地方专项债最新实操

解读2026年专项债新增支持领域（含低空经济），详解土储专项债七大前置条件、存量土地与闲置商品房收购申报规则，结合实战案例梳理申报流程与核心边界。

4、新型金融工具赋能

梳理8000亿政策性开发性金融工具、国开行/农发行专项贷款、设备更新财政贴息政策的投向与适配场景，精准补充项目资本金、破解融资难题。

我们负责项目申报服务，只要您提供备案证、可研报告、项目进度表，一周内我们提供专家审核结果：是否符合国家政策导向，补贴比例等，并提供前期资金拼盘服务。

新谋划项目，可提供项目说明书，确保项目一旦立项，即能获得国家补贴。