超长期特别国债之十问十答

国债是由国家发行的债券，是中央政府为筹集财政资金而发行的一种政府债券，是中央政府向投资者出具的、承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的债权债务凭证，由于国债的发行主体是国家，所以它具有最高的信用，被公认为是最安全的投资工具。超长期特别国债一般指发行期限在10年以上的，为特定目标发行的、具有明确用途的国债，超长期特别国债专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，期限可达到20年、30年、50年。与一般国债相比，其超长期体现在发行期限在10年以上；其特别体现在专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设等领域。超长期特别国债由中央统筹还本付息，地方政府和企业无需还本和付息。

2024年10月8日国务院新闻办公室举行新闻发布会，国家发展改革委主任郑栅洁表示：经过梳理，需建的基础设施，农业转移人口市民化，高标准农田建设、地下管网的建设、城市更新等领域的增量资金需求较大。结合2024年发行的超长期特别国债主要用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设（以下简称“两重”领域）、大规模设备更新和消费品以旧换新（以下简称“两新”）。预测2025年超长期特别国债项目储备范围主要包括以下领域：

（1）创新创业（国家新兴产业创业投资引导基金）；

（2）农业转移人口市民化（教育、医疗、养老、住房）；

（3）长江沿线高质量绿色发展（三峡水运新通道和长江航道建设、沿江干线公路提升工程、沿江铁路建设、沿江机场保障能力提升工程、长江经济带绿色运输工程、沿江污水厂网河湖一体化综合治理、长江沿线等建成一批国家物流枢纽）；

（4）东北高标准农田建设（高标准农田建设、玉米大豆单产提升）；

（5）三江连通工程（大中型灌区建设及改造）；

（6）全国生育率提升（辅助生殖等技术研发应用、托育服务体系建设）；

（7）高等教育提质升级（扩大优质高等教育资源、拔尖创新人才培养、高水平中外合作办学）；

（8）减缓和适应气候变化的基础能力（绿色低碳技术攻关和示范应用、重点领域节能降碳改造、双碳标准体系、气候适应基础能力建设）；

（9）三北工程建设（三北工程）；

（10）设备更新（设备更新：环境基础设备、交通运输设备、物流设备、教育设备、文旅设备、医疗设备、工业重点领域设备，用能设备、能源电力设施设备、住宅老旧电梯、海关查验设备、回收循环利用）；

（11）其他领域（城市地下管网给排水，供热，燃气建设改造，西部陆海新通道等）。

原则上应为“十四五”规划、国务院及国务院有关部门批复的重点专项规划和区域规划或省级规划和相关实施方案中的重点项目。新开工项目要求前期研究论证充分，具备一定的前期工作基础，年内提前下达的2025年超长期特别国债原则上能够在2024年底前开工建设。已完工或投资完成额超80%的项目不得报送。同时要严格落实各渠道建设资金，确保项目资金拼盘完整闭合。

进入申报期后，项目单位根据申报通知要求，准备符合申报条件的项目同时从线上（国家重大建设项目库）和线下（项目单行材料）两条线进行申报；由发改部门会同行业主管部门对照专项管理办法和申报通知要求逐级审核、逐级上报。

线上：拟申报中央预算内投资项目基本信息，由项目申报单位经互联网端口录入国家重大建设项目库，并推送至属地发改部门；由属地发改部门会同行业主管部门进行筛选审核，并将最终通过审核的项目纳入国家三年滚动计划库，逐级推送。

线下：项目业主单位准备项目申报材料，包括资金申请报告、项目审批（核准、备案）文件、真实性说明、资金承诺函等单行材料，同步报送至属地发改部门。

最终由省级发展改革部门汇总上报国家发展改革委进行项目审核，确定支持项目清单。超长期特别国债项目的申报时间‌通常在每年的3月底下发申报通知，5月底前各省需要将项目上报，预计6月正式确定项目清单并下达投资计划‌。

超长期国债的补助比例一般和中央预算内的补助比例一样，不同的专项、不同的地区补助的比例稍有不同。以粮食仓储设施为例，补助资金原则上按照：中央储备粮食仓储物流设施项目不超过项目总投资的50%，其他中央企业和地方项目不超过30%，西藏自治区及青海、四川、云南、甘肃省涉藏州县粮食仓储设施项目不超过100%，西藏自治区及四省涉藏州县的其他项目以及新疆地区不超过50%。

每个专项不同，具体可咨询当地发改委。

根据以往国债发行经验，发行批准至落地用时近两个月，采用资金直达机制、中央还本付息，以缓解地方财政收支和债务压力，且依据各地项目上报情况进行分配。

项目申报资金申请报告应包含以下内容：

（1）项目单位基本情况；

（2）项目基本情况，包括全国投资项目在线审批监管平台生成的项目代码、建设必要性及可行性、建设内容、总投资及资金来源、建设条件落实情况、项目建成后的经济社会环境效益等；

（3）项目列入政府投资项目库和三年滚动投资计划，并通过在线平台完成审批情况；

（4）申请投资支持的主要理由和政策依据；

（5）项目建设方案，包括项目建设的必要性、选址、建设规模、建设内容、工艺方案、产品方案、设备方案、工程方案等；

（6）项目投资估算，包括主要工程量表、主要设备表、投资估算表等；

（7）项目融资方案，包括项目的融资主体、资金来源渠道和方式等；

（8）具体管理办法要求提供的其他内容；

（9）相关附件，包括项目城乡规划、用地审批、节能审查、环评等前期手续复印件以及资金到位情况。

以上为资金申请报告应重点突出的内容，报告中应有相应的章节阐述，但各项目申请报告实际编制过程中可根据实际情况增加其他必要内容。同时，项目单位应对所提交的申请报告内容真实性负责。

项目汇总申报单位应当依托在线平台（国家重大建设项目库），对申请专项投资的项目开展审核，并对审查结果和申报材料的真实性、合规性负责。审核后将符合条件的项目，推送至年度投资计划申报区，上报专项年度投资计划申请报告、绩效目标表并附项目资金申请报告。审核要点包括：

（1）项目是否纳入国家重大建设项目库和三年滚动投资计划；

（2）项目是否符合支持范围；

（3）项目是否具有项目代码，通过在线平台核验项目代码真实性以及申报材料与在线平台上的项目信息是否一致；

（4）项目是否重复申报；

（5）项目单位是否被列入严重失信主体名单；

（6）申报投资是否符合支持标准；

（7）项目是否完成审批、核准或备案程序；

（8）原则上支持计划新开工、续建项目，不得用于已完工项目，计划新开工项目前期工作条件是否成熟、具备开工条件。在建项目各项建设手续是否完备，是否投资计划一经下达即可开工建设；

（9）地方建设资金是否落实；

（10）日常监管直接责任单位及监管责任人填报是否规范等。

依据之前审查项目的情况，项目不通过的主要原因是投向不符合、前期手续不齐备、投资规模不符合、缺乏统筹规划等原因。具体包括：

（1）对于政策支持的理解程度不足，导致宣导力度的欠缺。地方发改及工信部门的部分基层工作人员对于国债项目缺乏深入的理解，政策的上传下达会出现一些偏差，导致最基础的知识和申报指南未能得到清晰、准确的传达与宣导。

（2）建设投资项目不符合国家投向。超长期特别国债的项目对于投向领域是有严格的要求和支持范围的，部分项目未通过审核主要存在以下问题：包括申请书的建设内容和规模填写过于简略或不够量化，建设内容与选择的投向领域不对应，项目属于投向领域禁止类项目清单等。

（3）项目申报成熟度低。由于超长期特别专项债申报领域及相关具体的实施方案细则通常在当年3月份才出台明确，5月底前各省需要将项目上报，预计6月正式确定项目清单并下达投资计划，留给各个地方政府的时间窗口十分急迫，部分谋划的新项目尚处于初步设想阶段，相关立项审批手续、可研批复、用地手续、配套资金落实情况、环境影响评价手续均未办理，并且一些项目土地规划问题根本无法落实，前期手续不齐备，最终审核筛选通过率很低。

（4）未考虑投资规模要求，未能统筹全盘做考量。根据以往国债项目申报，对于申报项目投资额往往不同领域设置有一定的规模条件限制，各地政府在报送项目清单过程中，大部分采取的方式为由各项目单位独立报送各自权属范围内的项目需求清单；报送后再由县发改局统一对报送项目进行审核。由于申报窗口期很短，无法做到面面俱到的审核筛选，同时也会出现各单位独立报送的项目零散，投资规模较小，可能无法达到对应领域申报的规模要求，整体缺少统筹的现象。

（5）项目储备不充分，项目资源没有谋划，项目资源包没有分配！某些地区因缺少中长期规划，导致项目储备不充分。当前，“十五五”规划工作已经启动，地方政府应重视研究上级规划，打磨好本级规划，并结合地方特色做好专项规划，规划中需明确重点项目和重点方向。中央财政的项目通常遵循3-5年的滚动机制，这就要求地方政府相应地调整产业结构，建立地方3-5年项目库，并根据政策变化滚动调整。此外，为了更有效地利用资金，必须打破部门壁垒，以做好资金拼盘为目标，多部门协同。

（6）申报主体不明确。国家重大项目库审核重点包括项目规模、名称、投向领域和前期手续的完备性，申报时需明确建设主体，例如母公司投资、子公司建设的项目应以子公司名义申报。有些项目为了满足申报规模要求，母公司将子公司建设的项目一起打包，以母公司名义申报，最后因建设主体不清晰未通过审核。

（7）未按时开工或建设进度较慢。一些项目在投资计划下达后长期未开工，影响了资金的使用效率；有的项目弄虚作假谎报开工，在国家重大建设项目库中填报了开工时间和完成投资额等数据；尽管有部分项目的投资时间和进度达到80%以上，但项目进展滞后，未能按计划推进，个别项目的完工时间预计将延期2年。

（8）投资规模大幅缩减。一些项目单位在可行性研究和初步设计阶段有意高估项目总投资并以此申报国债资金。然而，在实施过程中大幅压减实际投资，以减少自筹资金支出；此外，一些项目因地方财政吃紧资金到位困难、建设方案出现重大调整等原因减少建设内容、降低建设标准。

（9）项目重复申报。同一项目原则上不得重复申请不同的中央专项资金，避免重复投入。然而，有部分项目为了获得更多的资金支持，利用同一个投资项目备案证、合同和发票等资料重复申请中央资金。超长期特别国债资金属于补助性质的中央财政资金，一般情况下，项目若已申请并获得其他中央财政资金的支持，再申请超长期特别国债资金的可能性很小。