导读目录
- 组合使用四大核心注意事项（附申报、使用、风控要点）
一、政策基础：2025 年资金框架与核心数据
城市更新已进入 “资金精准滴灌” 时代，2025 年中央补助与专项债的协同机制进一步明确，形成 “定额引导 + 市场化补充” 的资金格局。以下核心数据与政策要点是组合使用的前提。
1.1 中央补助：定额化、竞争性的引导资金
2025 年财政部、住建部联合扩大城市更新示范范围，核心政策依据为《关于开展 2025 年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》，关键指标如下：
补助标准
按区域实行差异化定额，东部城市最高 8 亿元、中部 10 亿元、西部及直辖市 12 亿元，资金分年拨付。覆盖规模
全国评选 20 个示范城市，较 2024 年增加 5 个，重点向黄河、珠江流域沿线超大特大城市倾斜。使用范围
新增 “机制建设” 支出，可用于城市体检、项目储备库建设等前期工作，突破 2024 年仅支持实体项目的限制。申报门槛
需满足债务风险低、无重大安全事故等 3 项硬指标，采用 “省级推荐→120% 差额评审→现场答辩” 选拔流程。
1.2 专项债：规模化、收益导向的主力资金
2025 年专项债成为城市更新融资核心，在保障性安居工程领域增速显著：
发行规模
前 7 月房地产类专项债发行超 5000 亿元，同比增长 170%，其中城中村改造类达 573 亿元，同比激增 487%。额度分配
全国专项债总限额 4.4 万亿元，15% 明确用于城市更新，单个项目最高可申报 15 亿元。核心要求
必须满足 “收益覆盖本息 1.2 倍以上”，严禁用于楼堂馆所、置换存量债务等负面清单领域。区域特征
一线城市投入集中，北京前 7 月城市更新专项债总规模达 11822 亿元，单项目平均融资 131 亿元，远超全国 19 亿元的平均水平。
1.3 两者核心差异与协同逻辑
维度 | 中央补助 | 专项债 |
资金性质 | 公益性引导资金 | 市场化债务资金 |
收益要求 | 无直接收益要求 | 需稳定现金流覆盖本息（≥1.2 倍） |
分配方式 | 竞争性选拔 | 项目库审核制 |
使用弹性 | 可用于前期机制建设 | 仅限实体项目建设 |
核心作用 | 撬动社会资本 | 解决主体资金缺口 |
协同逻辑：中央补助解决 “无收益部分” 资金（如规划编制、居民动员），专项债覆盖 “有收益板块”（如停车场、养老设施），形成 “公益 + 经营” 的资金闭环。
二、组合使用四大核心注意事项
2.1 申报环节：精准匹配条件，避免 “双输” 陷阱
（1）竞争性选拔的 “隐性门槛”
中央补助采用竞争性评审，2025 年申报成功率仅约 30%（全国申报城市超 60 个，最终入选 20 个）。需重点关注：
- 债务风险等级：要求 “地方政府债务风险低”，2024 年有 3 个城市因债务率超标被直接淘汰。
- 机制建设基础：山西、浙江等省份因已建立 “城市体检 - 项目储备” 机制，申报成功率达 60%，远超全国平均水平。
- 区域倾斜政策：黄河流域城市申报通过率较非流域城市高 25%，如太原市凭借汾河沿线改造方案成功入选。
（2）严禁 “重复申报” 的刚性要求
政策明确中央补助不得与超长期国债、中央预算内投资重复申请，专项债也需与其他政策性资金错位使用。典型案例：
- 温州市某历史街区改造项目，最初同时申报中央补助与超长期国债，被驳回后调整为 “中央补助（15%）+ 专项债（40%）+ 社会资本（45%）”，最终获批。
- 反面案例：2025 年中部某城市因老旧小区项目重复申报中央补助与车购税资金，被追回已拨付的 2300 万元补助。
2.2 资金使用：严守 “边界线”，实现 “精准滴灌”
（1）用途划分的 “双重清单”
需严格区分中央补助与专项债的使用范围，两者不可交叉混用：
资金类型 | 允许使用范围 | 禁止使用领域 |
中央补助 | 管网改造、厂网一体建设、机制建设（含规划编制） | 房地产开发、经营性产业项目、楼堂馆所 |
专项债 | 有收益的基础设施（停车场、管廊、保障房） | 经常性支出、存量债务置换、无收益项目 |
实操案例：乌鲁木齐市获 12 亿元中央补助后，将 8 亿元用于污水管网样板区建设（实体项目），4 亿元用于城市更新专项规划编制（机制建设）；同步发行 30 亿元专项债，全部投向配套商业设施，确保收益覆盖本息。
（2）额度匹配的 “比例原则”
专项债额度需与项目收益挂钩，中央补助则需结合区域标准控制总量：
- 专项债测算公式：发行额度≤（项目未来 10 年净收益 ÷1.2），如北京朝阳区十八里店乡项目，测算年收益 12 亿元，最终获批专项债 91.7 亿元（12×10÷1.2×76%）。
- 补助额度控制：东部城市单个项目中央补助占比不得超过总投资的 15%，如广州增城区西洲村改造总投资 13.6 亿元，中央补助仅 2 亿元（占比 14.7%）。
2.3 风险防控：筑牢 “防火墙”，杜绝合规风险
（1）隐性债务的 “零容忍” 红线
政策明确 “不得因城市更新形成新的隐性债务”，组合使用时需强化资金闭环管理：
- 资金来源公示：要求在项目实施方案中列明 “中央补助 + 专项债 + 自有资金” 的具体比例，自有资金不得低于 30%。如大同市某老旧小区改造项目，总投资 10 亿元，其中中央补助 1.5 亿元、专项债 4.5 亿元、自有资金 4 亿元（占比 40%），顺利通过审核。
- 收益归属明确：专项债对应的收益需全额纳入政府性基金账户，如宁波市海曙区将管廊租赁收益 100% 用于偿债，避免与财政资金混同。
（2）合规性审查的 “全流程覆盖”
从申报到竣工需历经多轮合规审查，关键节点包括：
- 申报阶段：需提供第三方财务评估报告、法律意见书，证明专项债收益覆盖的真实性。2025 年有 12% 的项目因收益测算不实被剔除项目库。
- 实施阶段：严禁擅自变更资金用途，如杭州市某项目将中央补助的 8000 万元从管网改造挪至景观工程，被扣减次年补助额度 1.2 亿元。
- 竣工阶段：需出具资金使用专项审计报告，新疆要求审计覆盖率达 100%，2025 年已整改资金挪用问题 17 起。
2.4 绩效评价：结果与资金拨付直接挂钩
2025 年起，中央补助实行 “绩效评价结果决定拨付进度” 的机制，核心指标包括：
- 进度指标：资金执行率需达到 95% 以上，山西因前 8 月执行率仅 82%，被缓拨中央补助 3.2 亿元。
- 效果指标：如管网改造项目需实现 “漏损率下降 30%”“居民满意度 90% 以上”，新疆乌鲁木齐因燃气管网泄漏率下降 70%，获提前拨付次年补助 4 亿元。
- 管理指标：专项债项目需按季度报送收益情况，北京朝阳区建立 “月度监测 + 季度评估” 机制，专项债偿付率保持 100%。
三、典型案例：3 类项目的资金搭配实践
3.1 示范城市类：乌鲁木齐 “全额补助 + 专项债” 模式
项目背景
乌鲁木齐入选 2025 年中央财政支持城市更新示范城市，实施老城核心区综合更新，总投资 180 亿元。资金组合
中央补助 12 亿元（全额享受西部标准）+ 专项债 60 亿元 + 政策性贷款 48 亿元 + 社会资本 60 亿元。使用策略
中央补助 12 亿元：全部用于城市体检（1.2 亿元）、项目储备库建设（0.8 亿元）、污水管网样板区前期设计（10 亿元）；专项债 60 亿元：投向地下管廊（25 亿元）、保障性住房配套商业（20 亿元）、智慧停车场（15 亿元），预计年收益 7.8 亿元，覆盖倍数 1.3 倍；实施效果
截至 2025 年 8 月，已完成 380 公里管网改造，惠及 7.72 万户居民，专项债资金执行率达 92%。
3.2 民生补短板类：温州 “多元组合 + 绩效付费” 模式
项目背景
温州市获中央补助 8 亿元（东部标准），实施鹿城区历史文化街区更新，总投资 40 亿元。资金组合
中央补助 8 亿元（20%）+ 专项债 16 亿元（40%）+ 社会资本 16 亿元（40%）。创新点
中央补助用于非遗市集建设（3 亿元）和街区保护规划（1 亿元），突破 “仅用于工程” 的传统限制；专项债投向游客服务中心、地下停车场，约定年收益 2.2 亿元，覆盖倍数 1.37 倍；社会资本负责运营，按 “游客量 × 满意度” 付费，保底回报率 8%；实施效果
项目运营 6 个月，游客量增长 40%，社会资本实际回报率达 9%，中央补助绩效评价为 “优秀”。
3.3 老旧设施改造类：广州 “小投入 + 大覆盖” 模式
项目背景
广州市对 3400 台老旧电梯进行更新，总投资 17 亿元。资金组合
中央补助 2.55 亿元（15%）+ 专项债 8.5 亿元（50%）+ 业主自筹 5.95 亿元（35%）。精准匹配
中央补助按 “每台 15 万元” 定额发放，覆盖 30% 改造成本；专项债集中支持无自筹能力的老旧小区，单项目额度控制在 500 万元以内；建立 “补助 + 专项债 + 维修基金” 的梯次支持体系，番禺区康裕北苑仅用 15 万元补助 + 5 万元维修基金完成电梯更新；实施效果
已完成 1200 台电梯改造，居民满意度达 92%，专项债资金未发生挪用情况。
四、2026 年政策前瞻与应对建议
4.1 三大政策新动向
专项债额度进一步扩容
预计 2026 年全国专项债限额将增至 4.5 万亿元，其中城市更新占比提升至 18%，单项目最高额度或突破 20 亿元。中央补助聚焦 “安全韧性”
2026 年示范城市选拔将重点考察 “城市安全设施改造”，燃气、排水防涝等领域补助占比不低于 60%。评审红线更趋严格
新增 “大拆大建” 量化指标（拆除面积不得超过总建筑面积的 20%），专项债项目需提供 “未来 15 年收益测算报告”。
4.2 提前布局三大关键动作
储备 “小而美” 项目
重点谋划投资 5-10 亿元的管网改造、适老化升级项目，这类项目申报成功率较超 20 亿元项目高 40%，如太原市储备 23 个小型雨污分流项目，全部通过评审。强化收益测算精准性
引入第三方机构开展 “动态收益评估”，参考北京朝阳区经验，将周边土地增值收益的 30% 纳入专项债还款来源，提升覆盖倍数至 1.5 倍以上。搭建跨部门协调机制
借鉴浙江 “住建 + 财政 + 审计” 联动模式，建立资金使用 “月调度” 制度，确保中央补助执行率每月不低于 8%。
五、实操工具：组合使用合规检查表
检查维度 | 核心检查项 | 合规标准 | 参考案例 |
申报阶段 | 1. 申报城市债务率 2. 资金重复申报情况 | 债务率≤100% 无重复申报 | 温州项目通过合规审查 |
资金使用 | 1. 中央补助用于机制建设比例 2. 专项债收益覆盖倍数 | 机制建设占比≤40% ≥1.2 倍 | 乌鲁木齐项目达标 |
风险防控 | 1. 自有资金占比 2. 隐性债务承诺 | ≥30% 无新增隐性债务 | 大同项目符合要求 |
绩效管理 | 1. 资金执行率 2. 居民满意度 | 年度≥95% ≥90% | 广州项目绩效优秀 |
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